Die Landesregierung NRW legt Revision gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (OVG) Münster (Az.: 8 A 2851/18) zum Luftreinhalteplan Aachen ein. Zur Begründung fürht sie an, im Urteil wäre die Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, wonach Fahrverbote bei Werten nicht über 50 µg/m³ in der Regel unverhältnismäßig sind, nicht berücksichtig worden. Hier sei auch geregelt, dass nachgerüstete und Euro 6-Fahrzeuge von potentiellen Fahrverboten ausgenommen wären.
Das OVG Münster hatte in seinem Urteil vom 31. Juli 2019 zum Luftreinhalteplan Aachen grundsätzliche Vorgaben zur Fortentwicklung der Rechtsprechung zur Luftreinhalteplanung gemacht. Im Zuge der Revision wolle das Land in wesentlichen Fragestellungen Rechtssicherheit auch für weitere Verfahren schaffen (s. auch Pressemitteilung OVG-Urteil zum Lufreinhalteplan der Stadt Köln vom 12.09.2019, Az.: 8 A 4775/18). Davon unberührt sei, dass Landes- und Bezirksregierung sowie die Stadt gemeinsam weiter daran arbeiten, den Stickstoffdioxidgrenzwert schnellstmöglich einzuhalten. Quelle/Weitere Informationen: Ministerium für Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen, Pressemitteilung vom 17. September 2019
Der Luftreinhalteplan vom 1. Januar 2019 für die Stadt Aachen ist rechtswidrig; das Land Nordrhein-Westfalen muss ihn deshalb fortschreiben. Ob und wann es in Aachen tatsächlich zu Fahrverboten für Dieselfahrzeuge kommen wird, ist derzeit offen. Dies hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit dem am 31. Juli 2019 verkündeten Urteil entschieden. Es hat damit das von der Deutschen Umwelthilfe erstrittene erstinstanzliche Urteil des Verwaltungsgerichts Aachen im Ergebnis bestätigt und dabei allgemeine Anforderungen an Luftreinhaltepläne festgelegt. Diese müssen insbesondere (vorsorglich) zusätzliche Maßnahmen wie etwa Fahrverbote für den Fall bereithalten, dass die Grenzwerte mit den bisherigen Maßnahmen entgegen der Prognose nicht schnellstmöglich eingehalten werden (Wirkungskontrolle).
An verschiedenen Messstellen in der Stadt Aachen ist der seit dem 1. Januar 2010 einzuhaltende Grenzwert für Stickstoffdioxid (im Jahresmittel 40 Mikrogramm pro Kubikmeter) nicht eingehalten. Die zuständige Bezirksregierung Köln hat einen Luftreinhalteplan mit Wirkung ab 1. Januar 2019 aufgestellt, der verschiedene Maßnahmen enthält, um die Luftqualität in Aachen zu verbessern. Fahrverbote hat sie nicht vorgesehen.
Das Oberverwaltungsgericht hält diesen Luftreinhalteplan für unzureichend. Nach seiner Auffassung sind die gesetzlichen Grenzwerte für Stickstoffdioxid verbindlich, auch wenn sie fachlich nicht unumstritten sind. Die Anbringung der Messvorrichtungen in Aachen halte sich im Rahmen der gesetzlichen Bandbreite (Höhe, Abstände zu Straßen und Gebäuden). Auch durch zulässige Ortsveränderungen seien keine wesentlich anderen Messergebnisse zu erwarten. Der Luftreinhalteplan der Stadt Aachen sei rechtswidrig, weil die darin vorgesehenen Maßnahmen nicht den Anforderungen der Europäischen Richtlinie 2008/50/EG vom 21. Mai 2008 und des Bundes-Immissionsschutzgesetzes genügen.
Danach müssten die Maßnahmen eines Luftreinhalteplans geeignet sein, den Zeitraum der Überschreitung des Immissionsgrenzwerts „so kurz wie möglich“ zu halten. Deshalb müsse die zuständige Behörde auf der Grundlage aktueller Daten ernsthaft und differenziert alle geeigneten Maßnahmen, insbesondere auch Fahrverbote prüfen. Fahrverbote könnten auch dann angeordnet werden, wenn der gemessene Jahresmittelwert für Stickstoffdioxid 50 Mikrogramm pro Kubikmeter nicht überschreite. Die anderslautende Vorschrift des § 47 Absatz 4a Satz 1 Bundes-Immissionsschutzgesetz verstoße insoweit gegen das Unionsrecht.
Aber selbst dann, wenn Fahrverbote die einzig geeigneten Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der Grenzwerte seien, müsse die zuständige Behörde sie nicht zwingend anordnen. Vielmehr müssten Fahrverbote unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls verhältnismäßig sein. Von ihnen dürfe deshalb unter Umständen ganz oder teilweise abgesehen werden. Dabei könnten folgende Aspekte eine Rolle spielen:
Wenn aufgrund der angeordneten Maßnahmen Stickstoffdioxidimmissionen stetig abnähmen, dürfte auf ein Fahrverbot verzichtet werden, wenn mit ihm – etwa wegen einer notwendigen Vorlaufzeit bei dessen Einführung – die Grenzwerte nur unwesentlich schneller eingehalten werden könnten als ohne es.
Sähe die Behörde von Fahrverboten ab, weil die Grenzwerte nach ihrer Prognose ohnehin kurzfristig eingehalten würden, müsse sie allerdings schon im Luftreinhalteplan für den Fall vorsorgen, dass die Prognose sich nicht bewahrheite. Als Ausgleich für die mit einer Prognose stets verbundenen Unsicherheiten müsse ein Luftreinhalteplan vorsehen, dass die Entwicklung der Luftschadstoffwerte regelmäßig kontrolliert werde. Ferner müsse der Luftreinhalteplan auf einer zweiten Stufe zusätzliche Maßnahmen wie etwa Fahrverbote für den Fall enthalten, dass die Grenzwerte mit den bisherigen Maßnahmen entgegen der Prognoseerwartung doch nicht schnellstmöglich eingehalten würden. Dass solche gestuften Planungen sinnvoll und möglich seien, zeige etwa der aktuelle Luftreinhalteplan für die Stadt Mainz.
Der Luftreinhalteplan 2019 für die Stadt Aachen genüge diesen Anforderungen nicht, so das OVG Münster: Die Prognose beruhe nicht auf aktuellen, sondern veralteten Daten von 2015.
Fahrverbote wurden nach Auffassung des OVG nicht hinreichend genau geprüft. Jedenfalls für die Monheimsallee habe sich die Bezirksregierung Köln nicht damit befasst, ob dort der Grenzwert mit einem Fahrverbot nicht schon früher als mit nur den angeordneten Maßnahmen eingehalten werden können. Auch habe sie unter anderem nicht berücksichtigt, dass Fahrverbote für Euro 3- und Euro 4-Diesel schon vor dem 1. September 2019 möglich seien. Unabhängig von diesen Fehlern sei der Luftreinhalteplan 2019 rechtswidrig, weil er keine konkreten zusätzlichen Maßnahmen (etwa Fahrverbote) für den Fall enthalte, dass die Grenzwerte entgegen der Prognose nicht eingehalten werden.
Daher müsse das Land Nordrhein-Westfalen, vertreten durch die Bezirksregierung Köln, den Luftreinhalteplan 2019 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts unverzüglich, d. h. ohne schuldhaftes Zögern, fortschreiben. Dies dauere erfahrungsgemäß mehrere Monate. Der planerische Gestaltungsspielraum der Behörde sei nicht dergestalt auf Null reduziert, dass das beklagte Land zu verurteilen wäre, ein Fahrverbot zu einem bestimmten Zeitpunkt zwingend in Kraft zu setzen. Ob es eines Fahrverbotes bedürfe, hinge im Wesentlichen von der Entwicklung der Messwerte und einer hinreichend einzelfallbezogenen Prüfung der Verhältnismäßigkeit durch die Behörde ab.
Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen, über die das Bundesverwaltungsgericht entscheidet.
Die vom Senat gestellten Anforderungen an Luftreinhaltepläne werden auch für die derzeit noch anhängigen weiteren 13 Verfahren zu Luftreinhalteplänen in anderen Städten in Nordrhein-Westfalen Bedeutung haben. Quelle/Weitere Informationen: Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen in Münster, Pressemitteilung vom 31. Juli 2019
